Artigo | O discurso da participação no processo de revisão do Plano Diretor de Curitiba: pontos para reflexão

A partir da descrição da dinâmica de alguns espaços promovidos para a revisão do Plano Diretor de Curitiba, Clarice Metzner, assistente social e integrante da Câmara Temática do Direito à Cidade do Conselho Regional de Social do Paraná (CRESS/PR), faz uma análise sobre a condução do processo e critica a visão reducionista da Prefeitura e do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC) acerca da gestão participativa.

No artigo “O discurso da participação no processo de revisão do Plano Diretor de Curitiba: pontos para reflexão”, publicado no livro O mito do planejamento urbano democrático: reflexões a partir de Curitiba, a autora destaca a falta de esclarecimento sobre as metodologias aplicadas pelos órgãos responsáveis.

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Segundo Clarice, o debate foi limitado na esfera técnica, onde a sociedade civil não tem acesso, e a gestão democrática foi reduzida a consultas e eventos promovidos para cumprir a obrigatoriedade de incluir a sociedade na discussão. Apesar de algumas propostas da sociedade civil terem sidos inclusas no texto final do Plano Diretor, a autora destaca que a decisão final continuou concentrada em um grupo técnico e política ligados ao IPPUC.

Prefeito Gustavo Fruet recebe de integrantes da Frente Mobiliza Curitiba o livro ‘O mito do planejamento urbano democrático’.

Prefeito Gustavo Fruet recebe de integrantes da Frente Mobiliza Curitiba o livro ‘O mito do planejamento urbano democrático’.

Confira o artigo completo:

O discurso da participação no processo de revisão do Plano Diretor de Curitiba: pontos para reflexão

Por Clarice Metzner, assistente social e integrante da Câmara Temática do Direito à Cidade do Conselho Regional de Social do Paraná (CRESS/PR)

Pretende-se aqui descrever brevemente a dinâmica de alguns espaços participativos da revisão do Plano Diretor de Curitiba, aliando aos pontos que foram considerados primordiais para que ocorresse a participação social efetiva. Ou seja, um processo em que todos os sujeitos envolvidos são protagonistas das decisões desde o momento que as ações são pensadas, resultando em um processo deliberativo construído coletivamente.

O que se viu em Curitiba foi o monopólio da condução pelo IPPUC, com início ainda em 2013, com técnicos das regionais da Prefeitura Municipal, sem participação da sociedade civil. Às demais estratégias que poderiam ampliar o debate e oportunizar a vocalização de outros atores da sociedade civil, como no Conselho da Cidade de Curitiba, audiências públicas e nas contribuições em geral, foi delegado caráter consultivo e restritivo, vez que não puderam intervir nas decisões da metodologia a ser utilizada.

Evidenciou-se a ausência de diagnósticos durante o processo participativo em todos os espaços de discussão. Se existiram, foram monopolizados pelos representantes da Prefeitura e suas equipes técnicas, ocasionando assimetria de informação entre os participantes nos debates quando eram apresentados argumentos técnicos até então desconhecidos pelos demais.

Concitiba

O Concitiba foi noticiado sobre a programação quando já havia atividades em andamento, convidado para participar da audiência inaugural apenas na véspera e a abertura oficial, único evento que contou com a presença do prefeito municipal, se deu com o lançamento do Projeto Urbanista Mirim voltado para a comunidade escolar no dia 14 de março de 2014.

Nas reuniões, conselheiros que integravam a Frente Mobiliza Curitiba manifestaram-se para que houvesse a constituição formal de um grupo de planejamento, regulamentação e acompanhamento com representação eleita pela sociedade civil. Técnicos do IPPUC justificavam que o conselho teria uma atuação destacada; entretanto, este não participou do planejamento da metodologia, das ações e dos cronogramas, tampouco conheceu os grupos técnicos que realizaram os diagnósticos e recepcionaram as propostas e sugestões enviadas nos mais diversos formatos (audiências públicas, seminários, documentos, contribuições via web).

A discussão ocorreu em quatro Câmaras Temáticas (CTs): 1) de Estruturação Urbana e Ambiental, 2) de Política Econômica e Social, 3) de Mobilidade e Transporte e 4) de Habitação, integradas por conselheiros, técnicos do IPPUC e convidados, dentre os quais integrantes da Frente Mobiliza. Tomou-se como ponto de partida o conteúdo do Plano Diretor de 2004 e alguns temas priorizados pela Frente foram recepcionados pela proposta final, como a inclusão de artigos sobre a regularização fundiária e a utilização de vazios urbanos para habitação de interesse social.  O detalhamento dos instrumentos de indução e regulamentação da política urbana, entretanto, não foi acolhido, sob a justificativa que seria objeto de legislação específica.

Com o mesmo argumento, a composição e as atribuições do Concitiba e de outros mecanismos da gestão democrática, como o monitoramento e a transparência das informações, não foram aprofundados em nenhuma CT.

O relatório final das Câmaras passou por ajustes em plenária do conselho, mas vários conteúdos não foram incluídos na proposta de projeto de lei apresentada na Plenária Expandida. Dentre esses, cita-se a ampliação do bilhete temporal como forma de diversificação da política tarifária (CT Mobilidade) e a destinação anual ao Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social, de pelo menos, 1% (um por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea “b” e § 3º, da Constituição Federal (CT Habitação).

Aqui vai se delineando quem de fato direcionou e decidiu sobre o formato e o conteúdo do Plano. Tratando-se de proposições que ainda seguiriam para validação em conferência municipal, não deveriam permanecer todas as propostas discutidas em inúmeros encontros e aprovadas pela instância colegiada responsável pelo controle social da política urbana do município? Se em todas as CTs havia a presença de técnicos, por que não justificaram ou se posicionaram desfavoravelmente nessas ocasiões? Quem tomou a iniciativa de desconsiderar essas decisões? Talvez a resposta esteja na concepção de participação no formato de consulta, que sobrevaloriza o conhecimento dos técnicos da gestão pública em detrimento dos demais setores da sociedade e a conveniência com grupos de interesse que não desejam a alteração da construção e justa distribuição do espaço urbano.

A participação do Concitiba, como representação legitimada e paritária dos segmentos que vêm construindo a participação social no tema da questão urbana e da cidade em Curitiba foi coadjuvante em todo processo, tendo o seu relatório final o mesmo tratamento que contribuições de empresários, outras entidades da sociedade civil e até de particulares.

Audiências públicas

O cronograma previa a realização de 20 audiências públicas distribuídas nas nove regionais administrativas da Prefeitura e uma de âmbito municipal, em duas rodadas. No mês de março de 2014 aconteceu a audiência inaugural, que teve por objetivo a divulgação de informações, tais como: a metodologia adotada, os trabalhos que envolviam as análises técnicas, os temas abordados, as oportunidades de participação da comunidade, as datas dos principais eventos internos e externos. Em seguida aconteceram as audiências regionais,

com o propósito do recebimento, compilação e análise das contribuições da sociedade, sendo apresentado também o diagnóstico perceptivo, resultado das oficinas realizadas anteriormente, e o diagnóstico técnico com a exibição da cidade e da respectiva regional por intermédio de mapas e dados estatísticos, ambos exibindo a realidade e os desafios existentes do local.

A participação da população nessa rodada se deu por meio de perguntas ou sugestões, respondidas no momento ou publicizadas posteriormente no site. A despeito de terem sido realizados vários eventos para esclarecimento e subsídios sobre o processo de revisão do Plano Diretor, apenas as oficinas prévias foram regionalizadas, e tiveram baixa adesão da população. Houve a disponibilização de uma cartilha na internet, mas em linguagem pouco acessível e não aconteceram campanhas na mídia ou em outros formatos participativos com a finalidade de mediação do cotidiano das comunidades com a importância do Plano Diretor para desenhar a cidade que queremos. Talvez por esses motivos, muitas intervenções nas audiências se referiam a demandas por serviços ou equipamentos municipais que foram direcionados aos setores responsáveis para respostas pontuais, não se fazendo a conexão da demanda com o contexto maior do planejamento.

Em algumas audiências, o formulário entregue continha espaço para pergunta, resposta e avaliação da metodologia e, em outras, era solicitada a avaliação do grau de importância de temas predefinidos com o indicativo de que estes eram desafios encontrados no diagnóstico (realizado por quem?) do Plano Diretor:  ampliar o acesso e a qualidade dos serviços públicos; viabilizar a habitação de interesse social em várias áreas da cidade; cidade mais verde e rios limpos, aproveitar melhor a infraestrutura urbana existente; ampliar a integração metropolitana; valorizar o patrimônio cultural; cidade mais segura; centro vivo e atrativo; menos carros nas ruas; veículos, pedestres, bicicletas e transporte convivendo harmoniosamente; desenvolvimento econômico e oportunidade de renda para todos; cidade mais humana, participativa e inovadora. Não houve publicização sobre o número de questionários preenchidos, se foram considerados para a elaboração do diagnóstico final, nem como foi realizada a compilação.

Quando da apresentação na segunda rodada, foram apresentados gráficos demonstrativos sobre a incidência dos temas em cada audiência. Ora, se houve indução temática nos questionários das audiências, o resultado não estaria influenciado pela metodologia?

A segunda rodada de audiências aconteceu em novembro de 2014, com apresentação das propostas para a revisão do Plano Diretor coletadas nas audiências públicas, debates, seminários e demais eventos realizados ao longo do processo. No intervalo entre o primeiro e o segundo momento não houve publicidade em relação às contribuições segundo os critérios e indicadores divulgados em cartilha e nem há atas publicadas.

Diagnóstico

Na primeira fase das audiências, públicas houve apresentação do “Diagnóstico Perceptivo das Comunidades”, resultado das Oficinas Regionais prévias às audiências e do diagnóstico do Projeto Urbanista Mirim que aconteceu com a divulgação de questionários virtuais por escolares. Ressalva-se que, além do baixo número de participantes nas oficinas (média de 78 por regional), quase metade dos participantes eram servidores municipais[1]. Se os resultados apresentados tiveram sua origem nas fontes citadas, pode-se afirmar que o Diagnóstico Perceptivo foi construído por aproximadamente 400 cidadãos moradores das diversas regiões da cidade, por 400 servidores municipais e 3.221 pessoas da comunidade escolar, das quais 90,5% da faixa etária de 6 a 11 anos.

A base de dados a partir desses formatos não reflete a pluralidade de atores sociais da cidade, ou seja, não corresponde às percepções do ponto de vista territorial ou da população nos diversos ciclos de vida, nos recortes de gênero, etnia, vulnerabilidades, da academia, ou ainda, dos grupos, entidades e movimentos sociais organizados por finalidades de preservação do meio ambiente, defesa da cidade, da mobilidade urbana, da moradia, entre outros tantos.

No site constaram os seguintes documentos: Retrato das Regionais (estudo diagnóstico preparado para o processo de revisão do Plano Diretor), Oficinas Regionais (diagnóstico/propostas perceptivas 2013) e Monitoração do Plano Diretor–Indicadores. Os materiais, de conteúdo denso e com linguagem demasiadamente técnica, dificultando o debate público, não faziam correlação com a implementação do Plano vigente nem continham avaliação de resultados, mesmo que parciais.

Em ofício ao Ministério Público foi informado pela coordenação que “os grupos técnicos da Prefeitura Municipal de Curitiba/PR de revisão do Plano Diretor estão elaborando um diagnóstico referente aos objetivos e usos dos instrumentos urbanísticos explicitados na Lei Municipal 11.266/2004, diagnóstico este que será posteriormente disponibilizado na internet”. Adicionalmente constou que “também está sendo elaborado nos mesmos grupos técnicos um diagnóstico complementar, perceptivo, baseado no modelo CDP (condicionantes, deficiências/fragilidades, potencialidades) que resultará em planilhas e mapas sobre temas abarcados pelo Plano Diretor. Esse material estará disponível na internet em sucessivas versões, cada vez mais completas, conforme seu desenvolvimento nos grupos técnicos de revisão”. Em nenhum momento os materiais foram apresentados, tampouco inseridos no site.

Contribuições

Como já mencionado, as contribuições da população nas audiências públicas, em sua maioria, foram respondidas pontualmente e com posicionamentos dos representantes governamentais que se encontravam presentes sobre pertinência ou não no conteúdo do Plano Diretor. De igual forma, o canal via web ficou aberto para a inclusão de sugestões de qualquer cidadão ou entidade, sendo todas agregadas no link “acompanhe sua contribuição”, contendo nome do proponente, numeração e resposta. Não há menção em nenhum local sobre como aconteceu o procedimento da triagem ou seleção das perguntas para inclusão ou exclusão na proposta do Plano Diretor tendo por referência os indicadores e critérios divulgados.

 

Metodologia de análise e sistematização das propostas

Na descrição divulgada da metodologia da análise das contribuições foi explicitado que elas seriam encaminhadas para grupo técnico específico, conforme o assunto, e então verificada a pertinência. Se pertinentes, “poderão ser escolhidas para integrarem o corpo do texto da revisão, seja na Lei do Plano Diretor, seja nos detalhamentos nos Planos Setoriais”. Os critérios citados foram:

I – compatibilidade e pertinências da contribuição com a revisão do Plano Diretor de Curitiba;

II -melhoria de indicadores: do sistema de monitoramento do Plano Diretor, de sustentabilidade, sustentabilidade urbana, propostas que potencializem investimentos já definidos para Curitiba/PR (metrô, plano de drenagem, PC2- transporte, entre outros;

III – parecer técnico aberto do grupo técnico de revisão.

O trabalho foi efetuado exclusivamente por técnicos do IPPUC e da Prefeitura  Municipal, sem colaboração ou acompanhamento do Concitiba ou outro grupo com integrantes da sociedade civil. O grupo técnico tomou para si a decisão de quais indicadores seriam utilizados e decisão sobre o pertencimento ou exclusão da contribuição ao tema.

Se a falta de diagnóstico claro e acessível restringiu a qualidade das contribuições da sociedade civil, esta foi alijada na sistematização das contribuições, que ficou à mercê do julgamento por um corpo técnico. Além disso, há que se considerar que os gestores também têm interesses e contribuem com os conteúdos do novo Plano, logo, conclui-se pelo risco do comprometimento da parcialidade quando se delega a atribuição do julgamento para o mesmo grupo que apresenta propostas. Verificou-se que várias contribuições, apesar de terem comparecido simultaneamente nas audiências, no relatório final do Concitiba e nos documentos apresentados pela sociedade civil, não compuseram a proposta apresentada à Plenária Final.

Para garantir a participação da sociedade e o controle social é desejável que a sistematização seja realizada por um grupo paritário ou terceiro não interessado, o que não ocorreu.

Publicidade, documentos e informações

                Desde o início foram verificados problemas relacionados à publicidade e denunciados pela Frente Mobiliza Curitiba em diversas manifestações ou ao Ministério Público, ocasionando orientações aos coordenadores para adequações, como melhoria do acesso ao site, inserção de mais informações com subsídios para debate, utilização da mídia formal e outros meios de divulgação, entre outras.

Durante o processo de revisão não ficou evidenciado como ocorreria a metodologia da seleção de contribuições nos espaços de debates e no site. A ausência de informações também aconteceu em relação às tabulações ou sistematizações que demonstrassem claramente os critérios utilizados para a formatação do texto final da proposta do projeto apresentado na plenária expandida.

Conferência do Plano Diretor transformada em Plenária Expandida do Concitiba

No final de 2014, o IPPUC apresentou ao Concitiba proposta de realização de uma conferência da cidade para deliberação final do texto do Plano Diretor a ser apresentado como projeto de lei à Câmara Municipal, restrita apenas aos conselheiros titulares e suplentes (64 pessoas) e 18 delegados regionais. Novamente a Frente Mobiliza Curitiba posicionou-se contra uma conferência desse porte, alegando retrocesso da participação, pois na Conferência da Cidade de 2013 participaram 500 delegados. Representantes da gestão municipal lançaram mão de uma manobra casuística, alterando o nome da conferência para Plenária Expandida do Concitiba, conseguindo larga expressão de votos.

A Plenária aconteceu nos dias 6 e 7 de fevereiro de 2015, com a previsão de  82 delegados, negando-se mais uma vez a oportunidade de participação de várias entidades e movimentos sociais  tradicionalmente inseridos no debate da questão urbana em Curitiba e que não compõem a atual gestão do Conselho.

Apesar disso, a Frente Mobiliza Curitiba reuniu-se para retomar as suas propostas excluídas do texto final, compilando-as em um caderno entregue aos participantes da Plenária. O formato do evento não favoreceu a correlação de forças que pudesse  modificar o texto original, pois além do reduzido número de participantes, foram observadas outras fragilidades na organização da Plenária Expandida, refletindo na baixa densidade democrática, como:

– assimetria entre os interlocutores nos debates, uma vez que a discussão se concentrou nos grupos de trabalho e, nestes, havia apenas a garantia mínima de um representante de cada segmento do conselho, contrariando a composição proporcional, na contramão das recomendações de composição de conselhos e conferências;

participação de observadores, mas sem direito a voz;

– falha do regulamento que não previu delegados suplentes. Se o número previsto já era reduzido, a ausência sem possibilidade de substituição diminuiu ainda mais o quórum;

– inexistência de comissão organizadora paritária formada por conselheiros do Concitiba, vez que se tratava de plenária própria, com atribuição de solucionar eventuais problemas de condução dos trabalhos. O regimento delegava ao presidente da plenária a resolução de casos omissos, o que concentra poder, observando-se que na prática a secretaria executiva e servidores do IPPUC centralizaram da organização da plenária para dirimir dúvidas e solucionar problemas ocorridos durante a mesma;

– grande incidência das assessorias técnicas, que por vezes confundiram esclarecimento técnico com posicionamentos preconcebidos acerca de temas emblemáticos e não consensuados teórica ou juridicamente.

Em alguns momentos, sob o discurso do conhecimento especializado, aconteceram situações de intransigência para aceitar inovações, inclusões de novos argumentos, por vezes engessando a discussão de alguns assuntos polêmicos, porém emergentes no âmbito nacional. Como exemplo, aconteceram casos de convencimentos para que os proponentes desistissem da defesa de suas propostas, dando a impressão de que pouco poderia ser modificado, inclusive com argumentos como “não passará na Câmara Municipal”. O fato de observadores não poderem se manifestar contribuiu para esse desfecho, pois a plenária se estruturou com apenas quatro grupos, com número reduzido de participantes; em cada um havia assessoria especializada da Prefeitura ou do IPPUC, o mesmo não acontecendo em relação à sociedade civil. Esse problema seria minimizado se as propostas controversas permanecessem para o referendo da Plenária final que então poderia decidir em levar tais debates à Câmara Municipal, local onde justamente se debruça na análise constitucional e legal dos projetos de lei.

Para reflexão

Os documentos oficiais anunciam o sucesso do processo de revisão do Plano Diretor pelo número expressivo de eventos e de participantes e pelo advento de novas proposições. Com base nas observações postas, afirmamos que, apesar de algumas propostas da sociedade civil terem sido incluídas no texto final, a gestão democrática restringiu-se a meras consultas, ficando a decisão de como todo o processo de revisão aconteceria concentrada num grupo técnico e político vinculado à gestão municipal, especialmente ao IPPUC. Em relação ao conteúdo, restaram sem esclarecimento e transparência as metodologias que relacionaram os indicadores sugeridos com as proposições e os critérios de elegibilidade.

A realização de uma plenária expandida em detrimento de uma conferência ampla corroborou com esta visão reducionista e consultiva acerca da participação social. O entendimento da participação apenas como ato formal ficou também evidenciado no produto, ou seja, quando se tratou de definir como ocorrerá o monitoramento do novo Plano Diretor. Se no Plano de 2004 cabiam várias atribuições ao Concitiba enquanto órgão colegiado municipal de política urbana, neste houve mera menção da sua existência. Perdeu-se a oportunidade, conforme sugestões insistentemente ressaltadas pela Frente Mobiliza, de se dar um salto de qualidade nas atribuições do Conselho, tornando-o deliberativo e recepcionando atribuições do Conselho de Urbanismo (atualmente com membros nomeados por decreto municipal), como por exemplo: julgar questões referentes a matéria urbanística, debater e propor diretrizes para áreas públicas municipais e propor resoluções sobre questões postas ao Conselho em caso de reiteradas decisões sobre o assunto.

Destaca-se que vários setores da sociedade civil tentaram incluir essas e outras propostas sobre a participação social e atribuições do Concitiba no texto do Plano Diretor, em todos os espaços de debate: nas audiências públicas, nas contribuições via web, nos seminários, no relatório final do Concitiba e finalmente, na Plenária Expandida. O resultado é que, em termos de gestão democrática, houve um retrocesso também em relação ao conteúdo do tema em relação ao Plano Diretor de 2004.

[1]Os dados aqui comentados encontram-se no Procedimento Administrativo nº MPPR 0046.13.012464-instaurado pela Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo de Curitiba que visa ao acompanhamento da revisão do Plano Diretor de Curitiba.

 

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